“审计陷阱”的制度反思：违规者为何屡审屡犯?

2007年08月20日 10:52:34 　来源：中国改革

今年6月27日，受国务院委托，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2006年度中央财政预算执行和其他财政收支的审计情况。

    今年披露的审计结果依然令人触目惊心：发改委、文化部等25个部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元；电监会、劳动保障部等23个部门所属的33个单位采取隐瞒收入、虚列支出等方式转移资金5.91亿元，其中部分用于发放职工奖金福利等；中科院、水利部等13个部门所属的50个单位对外投资管理不严，少计国有资产和权益等，涉及金额22.84亿元；民航总局、信息产业部等4个部门所属的5个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问题，涉及金额17.39亿元……

    最近几年，审计署审计出的问题大部分都发生在部委所属单位身上，这难道只是一种巧合吗？不，这恰恰暴露出我国问责机制中的一个巨大漏洞，而正是这个漏洞造成了一些部委屡审屡犯、年年上榜的结局。

    对预算执行违规行为的问责有两种形式：一种是行政问责，另一种是法律问责。一般而言，两者之中以法律问责的力度更大。但是，谁能想到，我国法律设计出来的惩戒措施与行政问责竟然是重叠的！

    我国《预算法》中“法律责任”一节中包含三条：第73条、74条和75条。笔者惊讶地发现，这三条法律责任最重的竟然是“行政处分”。它们分别是：“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”；“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”；“上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。

    法律问责是高于行政问责的，如果两者重叠起来，并且是在行政问责轨道上重叠起来，法律的威慑力就不复存在。而且，法律责任中对行政处分的具体内容并没有明确规定，这使得问责机制变得更加疲软：到底用什么样的尺度和标准进行何种行政处分？全都含糊其辞，完全由上级机关决定。如果下级与上级机关存在利益勾结，或下级能够摆平上级，就可以将问责架空。

    于是，一个更可怕的漏洞展现在我们的面前：所有问责都是由其“直接上级机关”执行的！倘若有个别部委通过所属单位而不是自己“身体力行”去挪用资金或进行乱收费等违规行为，就可以避开行政问责，因为部委自己就是违规单位的直接上级，负责对下属单位进行问责！

    另外，《预算法》中提到的三种法律责任，都是针对预算执行的，对于预算编制等不当行为，连行政处分的责任都没有设立。我国《刑法》中也缺少对与预算相关的违规、违法行为追究法律责任的具体规定。政府预算事关一个国家的资源配置，经过立法机关审核批准后形成具有法律效力的文件，并接受立法机关的监督。但由于法律制约机制至今尚未能有效建立且力度过于疲弱，导致我国政府预算的法律效力流于形式，相关违规乃至违法行为层出不穷。从实质上看，这些问题基本上都是由于体制机制不完善造成的。

    更令人遗憾的是，今年的审计报告发布后，进行的照例是追讨资金的行动而不是严厉追究责任、惩处相关责任人的行动。这一做法实际上颠倒了主次，更容易让有关部委产生侥幸心理：第一，违规不一定被发现，有“漏网”的侥幸；第二，违规即使被发现，大不了归还资金，存在可以拖延的侥幸。

    这使得审计已经陷入了一个怪圈：即使被审计出问题，违规部委也可以轻易逃避问责，倒是国家不得不为“追讨”资金付出成本。如此宽容，违规部委焉有不屡审屡犯之理？归还资金应该是问责的结果，而不应该是问责的目的。（文/时寒冰 上海证券报评论主编 首席评论员）